Sentencia A. 914/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-914/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 914 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6556

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, Arauca, y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 24 de octubre de 2024, el IDEAR, por medio de apoderado judicial, presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra las señoras Mary Yuliana Pinilla Briñez y Eliana Verónica Lotero Ayala. La acción judicial tenía como pretensión principal librar mandamiento de pago en favor del demandante y en contra de la parte demandada, con base en el pagaré N.º 30381680, por un valor de $18.436.699. Según lo señalado en la demanda, las señoras Mary Yuliana Pinilla Briñez y Eliana Verónica Lotero Ayala incurrieron en mora en el pago del título valor desde el 30 de mayo de 2024, omisión que persistió pese a los requerimientos efectuados por la acreedora. De acuerdo con la demanda, dicho incumplimiento generó intereses moratorios[1].

 

2.                  El Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, Arauca[2], declaró su falta de competencia. A través de Auto del 6 de diciembre de 2024, esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Arauca. Al respecto, señaló que el IDEAR no es una institución financiera conforme al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero ni está sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, por lo que no reúne los requisitos de la excepción de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo contenida en el artículo 105 del CPACA. Refirió que así lo ha reiterado la Corte Constitucional en los Autos 554 y 609 de 2023 y 1622 de 2024, al resolver conflictos de jurisdicción similares, al destacar que cuando están en juego recursos públicos administrados por una entidad pública no financiera, la jurisdicción competente es la contenciosa[3].

 

3.                  El Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca, declaró su falta de competencia. En Auto del 31 de marzo de 2025, esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Señaló que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, principalmente lo referido en los Autos 403 de 2021, 553 de 2022 y 1027 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente cuando el título valor se origina en un contrato estatal o cuando no existe certeza sobre su origen contractual. Por el contrario, indicó que cuando se acredita que el título valor no surge de un contrato estatal ni existe duda sobre ello, la competencia se asigna a la jurisdicción ordinaria, conforme a la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP[4].

 

4.                  En el caso concreto, el Juez refirió que el pagaré objeto de ejecución por parte del IDEAR no se originaba en un contrato estatal, sino en una relación autónoma y comercial de naturaleza privada y que tampoco se planteaba una controversia derivada de funciones administrativas ni de actos administrativos, por lo que el asunto no se subsumía en ninguna de las hipótesis del artículo 104 del CPACA. En consecuencia, y conforme a las reglas de competencia establecidas por la Corte Constitucional, el Juez adujo que le correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento del proceso, pues se trataba de la ejecución de un título valor autónomo que no se derivaba de una relación contractual estatal[5].

 

5.                  El 29 de abril de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[6]. En sesión virtual del 13 de mayo de 2025, fue repartido al despacho y la remisión para la sustanciación se realizó el 14 de mayo siguiente[7].

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.   Competencia

 

6.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

7.                  Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[9] En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo.[10] La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[11].

 

C.                Naturaleza jurídica, régimen jurídico y de contratación del Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR)

 

11.             Naturaleza. El IDEAR es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizada por el Decreto Ordenanzal No. 229 de 2004. El IDEAR es parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986 y su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[12].

 

12.             Ahora bien, a pesar de que el IDEAR realiza actividades que puedan considerarse como financieras, dicha entidad no está vigilada por la Superintendencia Financiera, puesto que (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[13] y (ii) el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas, publicado por la Superintendencia Financiera[14].

 

13.             Régimen legal y de contratación. De acuerdo con el Manual de Contratación de la entidad pública[15] y los artículos 1 y 2 de la Ley 80 de 1993, los contratos que celebre el IDEAR se rigen por lo señalado en la Constitución Política, el Estatuto General de Contratación Pública, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, Ley 1882 de 2018, el Decreto Ley 019 de 2012 y el Decreto Reglamentario 1082 de 2015. En este sentido, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, el Manual de Contratación de la entidad advierte que a la Contratación Estatal le son aplicables las disposiciones comerciales y civiles pertinentes en aquellas materias no reguladas por la misma.

 

B.                La competencia para conocer de los procesos ejecutivos adelantados por entidades públicas sin que se tenga la certeza que el título valor provenga o no de un contrato estatal. Reiteración Auto 1209 de 2024

 

14.             En el Auto 1209 de 2024, la Corte Constitucional conoció un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, y el Juzgado 003 Civil Municipal de Yopal, Casanare. El conflicto entre jurisdicciones se suscitó por una demanda ejecutiva de mayor cuantía instaurada por el IFC en contra de un particular derivada de un pagaré suscrito a favor de la institución. Para resolver el asunto, esta Corporación plasmó la línea jurisprudencial generada a partir de las consideraciones de los Autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022. Con base en lo anterior, concluyó que

 

“en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

 

15.             Posteriormente, la Corte estudió la naturaleza del IFC a partir de las consideraciones de los Autos 554 y 618 de 2023, que resolvieron controversias en los que esta entidad hizo parte. En ambos casos esta Sala le asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que en el acto de constitución del IFC no constaba que esta fuera una entidad financiera y tampoco que estuviera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no procedía aplicar la excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA.

 

16.             En virtud de lo anterior, la Corte Constitucional terminó por asignar el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo bajo dos argumentos principales. En primer lugar, conforme a

 

“la naturaleza del IFC [como] entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, razón por la que sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Lo anterior, debe tenerse en cuenta, incluso en el escenario donde se tuviera certeza de la existencia de un contrato estatal entre las partes.[16]”

 

17.             Y, como segundo elemento, aunque pareciera que el pagaré que el IFC pretendía ejecutar se derivaba de un contrato de mutuo con interés, lo cierto era que “no se [tenía] certeza de la existencia de ese contrato o de un contrato similar, no solo por el hecho de que la parte demandante no lo mencionó en la demanda, sino porque tampoco fue aportado un documento con dichas características como anexo de esta” [17]. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional fijó la siguiente regla jurisdiccional para los procesos ejecutivos adelantados por entidades públicas sin que se tenga la certeza que el título valor provenga o no de un contrato estatal.

 

18.             Regla de decisión. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”[18].

 

D.   Caso concreto

 

19.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda interpuesta por el IDEAR contra las señoras Mary Yuliana Pinilla Briñez y Eliana Verónica Lotero Ayala, corresponde al Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 1209 de 2024.

 

20.             En el caso objeto de controversia, la Sala observa que, la pretensión principal del IDEAR es que se libre mandamiento de pago en contra de dos particulares, con fundamento en una obligación dineraria contenida en un pagaré. Ahora bien, conforme a la información que obra en el expediente para la Sala no existe certeza respecto de la existencia o inexistencia de un contrato estatal subyacente al título valor base de la ejecución. Lo anterior, porque la parte demandante no lo mencionó en los hechos de la demanda ejecutiva y tampoco aportó como anexo de esta un documento que dé cuenta de la existencia de un contrato estatal suscrito entre las partes. Sumado a lo anterior, la Sala Plena encuentra que el IDEAR es una entidad de naturaleza pública parte de las denominadas INFIS, que no es de aquellas vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo que no se trata de aquellas entidades a las que se refiere la excepción del artículo 105.1 del CPACA.

 

21.             En este punto, la Corte Constitucional recuerda que para la resolución del presente caso no es aplicable la regla de competencia contenida en el Auto 1089 de 2022, toda vez que el asunto no versa sobre una demanda ejecutiva hipotecaria con ocasión al incumplimiento de un crédito otorgado por dicha entidad. Lo anterior, dado que la obligación no se encuentra garantizada mediante un contrato accesorio de hipoteca. En ese contexto, la controversia encuadra dentro de las hipótesis de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104 del CPACA bajo el criterio orgánico. En consecuencia, en consecuencia es inaplicable el artículo 15 del CGP, que consagra la cláusula residual de competencia a favor de la jurisdicción ordinaria.

 

22.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-6556 al Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca, Arauca, y el Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra las señoras Mary Yuliana Pinilla Briñez y Eliana Verónica Lotero Ayala.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6556 al Juzgado 006 Administrativo del Circuito Judicial de Arauca, Arauca, para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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